El Congreso de la República acaba de iniciar un nuevo período anual de
sesiones el pasado 27 de julio, y transcurridas unas semanas de esa fecha, es
adecuado realizar un balance del período anterior (2014-2015), compararlo con
los años previos y así formarnos una idea de los principales aspectos en cuanto
a la producción legislativa.
Si bien no se ha producido un incremento significativo en cuanto a la
cantidad de propuestas legislativas presentadas, consideramos que el número
registrado es bastante elevado, lo cual es una de las variables que impide al
Congreso realizar un trabajo más efectivo. Desde Reflexión Democrática
siempre hemos puesto hincapié que más allá del número de propuestas y de leyes
aprobadas, lo más importante es la calidad de las mismas.
Debemos tener en cuenta que acabamos de ingresar al último año del período
parlamentario 2011-2016, y en estos cuatro años también se ha producido un
reacomodo de fuerzas a nivel de grupo parlamentario. Como veremos en cuadro
siguiente, en los últimos cuatro años han aparecido nuevas bancadas, así como
una movilización significativa de congresistas entre estas. Consecuencia de
ello, el grupo oficialista ha perdido mayoría e incluso, en este período anual
parlamentario, la presidencia de la mesa directiva.
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*Grupo parlamentario formado con posterioridad
Fuente: Congreso de la República
Elaboración: Reflexión Democrática
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1. La cantidad de proyectos de ley
Por periodo anual
En el periodo anual de sesiones 2014-2015 se han presentado al Congreso de
la República 1,000 proyectos de ley, un número ligeramente menor (1,157) al
registrado en el período anual de sesiones 2013-2014. Sin embargo, el número de
propuestas legislativas continúa siendo bastante elevado.
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Fuente: Congreso de la
República
Elaboración: Reflexión Democrática
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Por legislatura
Cabe indicar que de acuerdo a lo señalado en el Reglamento del Congreso, el
período anual de sesiones comprende desde el 27 de julio de un año, hasta el 26
de julio del año siguiente, el cual se divide en dos períodos ordinarios de
sesiones o legislaturas. La primera va del 27 de julio al 15 de diciembre, y la
segunda del 1 de marzo al 15 de junio. Los periodos de tiempo no comprendidos
en dichos intervalos son los denominados recesos parlamentarios. En estos se
siguen presentando proyectos de ley y es común que los mismos se consideren
como pertenecientes a la legislatura que los precedió. De acuerdo con esto
último, la cantidad de iniciativas legislativas por legislatura sería la que
figura en el siguiente cuadro.
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Fuente: Congreso de la
República
Elaboración: Reflexión Democrática |
Los principales responsables de la enorme cantidad de
proyectos de ley que se presentan al Congreso son los propios parlamentarios.
Así, en este último año legislativo, los congresistas presentaron 870 proyectos
de ley, el Poder Ejecutivo solo presentó 91, mientras que las otras entidades
con derecho a iniciativa legislativa no superaron en conjunto las 39 propuestas.
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Fuente: Congreso de la
República
Elaboración: Reflexión Democrática |
El grupo parlamentario que más propuestas legislativas
presentó en este período fue la bancada oficialista. En efecto, los
congresistas del Grupo Nacionalista Gana Perú formularon 224 propuestas
legislativas, superando significativamente a las demás bancadas, tales como
Fuerza Popular, Dignidad y Democracia y Acción Popular – Frente Amplio, que
presentaron 165, 113 y 83 proposiciones legislativas, respectivamente.
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Fuente: Congreso de la
República
Elaboración: Reflexión Democrática |
Sin embargo, debido a que el número de proyectos de
ley de cada grupo parlamentario podría estar influido por su número de
integrantes, y esto puede provocar que las bancadas más numerosas seas las que
más propuestas formulen, sería conveniente calcular el promedio de proyectos de
ley presentados por congresista según la bancada a la que pertenece. Esta
relación se obtendría al dividir la cantidad de propuestas legislativas de cada
bancada entre el número de integrantes. En tal sentido, se observa que el
promedio más alto lo tiene la bancada Solidaridad Nacional, puesto que presentó
11.00 proyectos de ley por congresista, mientras que Fuerza Popular registra el
más bajo promedio, con 4,58 propuestas por congresista.
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Fuente: Congreso de la
República
Elaboración: Reflexión Democrática |
Como ya hemos señalado en anteriores oportunidades, la presentación en
exceso de proyectos ley es un síntoma del mal o inadecuado ejercicio de la
función legislativa. Por ello los grupos parlamentarios (también denominados
bancadas) deberían ser más cuidadosos y rigurosos al momento de aprobar la
presentación de proyectos de ley de los congresistas que los integran.
Asimismo, los congresistas deberían ser más escrupulosos al momento de dar su
respaldo a cualquier proyecto de ley elaborado por cualquiera de sus pares y no
prestarlo a cambio de la promesa de un apoyo posterior.
2. El trabajo legislativo en las comisiones ordinarias
del Congreso en el periodo anual de sesiones 2014-2015
Las comisiones ordinarias del Congreso son las encargadas, entre otras funciones,
del estudio y dictamen de las iniciativas legislativas que se presentan al
Parlamento. Estas son enviadas, de acuerdo al tema o temas que abordan a, por
lo menos, una comisión.
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Fuente: Congreso de la
República
Elaboración: Reflexión Democrática |
En el gráfico anterior se puede observar que la comisión que recibió la mayor
carga de iniciativas legislativas fue Justicia y Derechos Humanos, con 182
proyectos de ley, seguida por Descentralización, con 118 iniciativas, y Economía,
con 106 propuestas.
Las cifras del cuadro revelan además los temas que prefirieron abordar los
congresistas en sus proyectos de ley en el pasado año legislativo. Así, al
parecer, los asuntos concernientes al sector justicia y derechos humanos son
los preferidos por los parlamentarios.
De otro lado, las comisiones de Inteligencia y de Ciencia Innovación y
Tecnología solo han recibido para su análisis y discusión quince y cuatro
proyectos de ley, respectivamente. Ello indica que los temas que abordan las
referidas comisiones han sido de menor interés para la mayoría de los
congresistas.
Dictámenes emitidos por las comisiones ordinarias
En el último año legislativo la comisión de Descentralización es la que más
dictámenes ha emitido: 28. Esta fue seguida por las comisiones de Presupuesto,
de Relaciones Exteriores y de Energía y Minas con 25, 19 y 14, respectivamente.
En contraste, existen comisiones que emitieron una escasa cantidad de
dictámenes, como las de Inteligencia, Ciencia Innovación y Tecnología,
Fiscalización, Cultura con 0, 1 ,1 y 5 dictámenes respectivamente.
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Fuente: Congreso de la
República
Elaboración: Reflexión Democrática |
3. Las normas aprobadas en el periodo anual de sesiones 2014-2015
En cuanto a la producción legislativa propiamente dicha, el Congreso, en el
último período anual de sesiones ha logrado que se aprueben y promulguen 108
normas: 76 leyes, 30 resoluciones legislativas y 2 resoluciones legislativas
del Congreso.
Cabe indicar que en el período anual de sesiones anterior (2013-2014), la
producción legislativa fue mucho mayor, con un total de 171 normas: 117 leyes,
43 resoluciones legislativas y 11 resoluciones legislativas del Congreso.
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Fuente: Congreso de la
República
Elaboración: Reflexión Democrática |
A pesar de que el número de leyes ha disminuido respecto al período
anterior, sigue siendo excesivo para un año y es una muestra de lo que se le
conoce como sobreproducción legislativa que adolece nuestro país, la que
provoca que nuestro sistema jurídico tenga bajo niveles de predictibilidad,
perjudicando a los ciudadanos en sus relaciones con el Estado y entre sí.
No obstante, en
el período parlamentario anterior se discutieron y debatieron temas
trascendentes para el país. Una muestra de algunas de los más relevantes
proyectos de ley discutidos y aprobados se muestra en el siguiente cuadro.
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Fuente: Congreso de la
República
Elaboración: Reflexión Democrática |
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