1.
Resumen de la propuesta
El
proyecto de ley 2563[1] propone modificar el
artículo 19 del Reglamento del Congreso estableciendo que se le extienda una
licencia en sus funciones al congresista que sea nombrado Ministro de Estado.
La propuesta precisa, además, que la remuneración y los otros gastos de aquel deben
ser asumidos por la institución en la que preste efectivamente servicios.
2.
Marco Constitucional
El
artículo 92 de la Constitución señala en sus dos primeros párrafos:
“La función de
congresista es de tiempo completo; le está prohibido desempeñar cualquier cargo
o ejercer cualquier profesión u oficio, durante las horas de funcionamiento del
Congreso.
El mandato del
congresista es incompatible con el ejercicio de cualquiera otra función
pública, excepto la de Ministro de Estado, y el desempeño, previa
autorización del Congreso, de comisiones extraordinarias de carácter
internacional”[2].
De acuerdo con dichas disposiciones, un congresista no
puede ejercer simultáneamente otra función pública distinta a la de su cargo. Las
únicas excepciones son cuando: (i) sea nombrado Ministro de Estado o (ii) se
desempeñe en comisiones extraordinarias de carácter internacional. De manera
acorde con dichas disposiciones, el Reglamento del Congreso repite dichas
excepciones en su artículo 19 (ver cuadro líneas abajo).
Ahora bien, cabe mencionar que en regímenes
presidenciales puros, como el de Estados Unidos, no existe compatibilidad entre
el cargo de congresista y el de ministro, pero, en algunos sistemas
parlamentarios para ser nombrado ministro se requiere pertenecer al Congreso,
como el caso de Inglaterra[3].
En el Perú, la compatibilidad entre el cargo de
congresista y el de ministro recoge una tradición constitucional del siglo XX.
A decir del constitucionalista Enrique Bernales, a través de la misma se
persigue un acercamiento nominal al gobierno de tipo parlamentario, no obstante
que es el Presidente de la República el que nombra a sus ministros[4]. Sin
embargo, aquel afirma que hubiera sido mejor mantener la línea de los regímenes
presidenciales puros para: (i) garantizar la independencia del Presidente
respecto del Congreso a efectos de elegir a los ministros, y (ii) dejar a este
último el pleno control político sin caer en la tentación de negociar la
formación del gabinete ministerial[5].
3.
Apreciaciones
sobre del proyecto de ley
Como ya adelantamos, el proyecto de ley 2563 se dirige a
modificar el referido artículo 19 del Reglamento del Congreso introduciendo la
figura de la “licencia en las funciones” para el congresista que sea nombrado
ministro, la cual se le otorgaría de forma obligatoria.
Pero, además, la propuesta legislativa plantea determinar
con precisión la institución a la que le correspondería asumir el pago de la
remuneración y los otros gastos del congresista que ejerza otra función pública
simultáneamente (o sea, como ministro o integrante de una comisión extraordinaria
de carácter internacional); así, dicha institución sería aquella en la que
preste de manera efectiva sus servicios.
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Artículo 19 del Reglamento del Congreso
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Propuesta de modificación del proyecto de ley 2563
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El
cargo de Congresista es incompatible:
a)
Con el ejercicio de
cualquiera otra función pública, excepto la de Ministro de Estado, y el
desempeño, previa autorización del Congreso, de comisiones extraordinarias de
carácter internacional.
(…)
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El
cargo de Congresista es incompatible:
a)
Con el ejercicio de
cualquiera otra función pública, excepto la de Ministro de Estado, y el
desempeño, previa autorización del Congreso, de comisiones extraordinarias de
carácter internacional.
Para los efectos de
ejercer la función como Ministro de estado, el Congresista requiere
previamente de licencia en sus funciones que le extenderá el Consejo
Directivo, sin más requisito que la Resolución Suprema de su designación como
Ministro de Estado, la cual cesará automáticamente al finalizar su
designación como Ministro de Estado, debiendo reintegrarse a sus funciones
legislativas.
En el caso antes
señalado, el pliego presupuestal que asumirá los gastos de remuneración y
otros corresponderá a la institución a la cual preste efectivamente sus
servicios.
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La
licencia para el congresista nombrado ministro
Actualmente,
el artículo 22 del Reglamento del Congreso prevé una licencia para los casos en
que un congresista es nombrado ministro o integrante comisiones extraordinarias
de carácter internacional, sin embargo, la misma es de carácter voluntario:
“Artículo
22. Los Congresistas tienen derecho:
(…)
i) A
solicitar licencia oficial para ejercer las funciones a que se refiere el
segundo párrafo del artículo 92 de la Constitución Política, y licencia por
enfermedad o viaje oficial. En el caso de licencia por enfermedad, y previa
sustentación documentada cuando sea por más de siete días, se otorgará con goce
de haber; en el caso de licencia por viaje particular, se decidirá según la
evaluación que se realice sobre los motivos o la utilidad del viaje en
beneficio del Congreso o del país. En otros supuestos no previstos decidirá la
Mesa Directiva”[6].
Ahora
bien, como hemos señalado, el proyecto de ley plantea que sea obligatorio
otorgar una licencia en sus funciones parlamentarias al congresista que sea
nombrado Ministro de Estado.
En
la exposición de motivos del proyecto de ley se argumenta que este cambio sería
necesario porque el ejercicio simultaneo de las funciones de congresista y
ministro impediría que un parlamentario pueda ejercer las primeras de manera
independiente, integral, efectiva y sin interferencia de otro poder del Estado
(el Ejecutivo). Pero, además, se afirma que el ejercicio en paralelo de ambas
funciones traería consigo el incumplimiento de las metas proyectadas en cada
una de ellas.
Si
bien dichos argumentos son atendibles, se debe considerar también que la
obligatoriedad de licenciar en sus funciones a un congresista que es elegido ministro
provocaría que, en la práctica, el grupo parlamentario o bancada al que este
pertenezca lo pierda momentáneamente como integrante (mientras se mantenga en
el cargo de ministro), y ello podría ser determinante y contraproducente en las
votaciones en el Pleno del Congreso, sobre todo para definir temas en los que
no se cuenta con un consenso amplio. Así, la obligatoriedad de la licencia
podría constituirse en un desincentivo para nombrar como ministro a un
parlamentario.
Por
otra parte, la Constitución, al señalar que “El
mandato del congresista es incompatible con el ejercicio de cualquiera otra
función pública, excepto la de Ministro de Estado (…)”, parecería
indicar que los parlamentarios podrían realizar ambas funciones simultáneamente
sin necesidad de gozar obligatoriamente de una licencia en su función de
parlamentario mientras ejerza como ministro. En tal sentido, el proyecto de ley
podría estar contraviniendo la Constitución.
Finalmente en lo que toca a este punto, cabe indicar que
la sola modificación del artículo 19 del Reglamento del Congreso generaría una
contradicción con 22 del mismo ya que, en el primero, se impondría una licencia
obligatoria y, en el segundo, se prevé una voluntaria o facultativa. En
consecuencia, de aprobarse la propuesta legislativa bajo comentario,
correspondería
La remuneración y otros gastos del congresista nombrado
ministro
En cuanto a la determinación de la institución que debe
asumir el pago de la remuneración y los otros gastos del congresista nombrado
ministro, consideramos que el proyecto de ley acierta al establecer una
regulación al respecto y al proponer que la misma sea aquella en la que preste
efectivamente sus servicios. Ello, porque lo idóneo y razonable es que los
mismos sean asumidos por la entidad o institución a la que aquel le dedique la
mayor parte de su tiempo.
Así, si la función de ministro es la que absorbe una
mayor cantidad de tiempo de dedicación del parlamentario, entonces, el
respectivo ministerio es el que debe asumir su remuneración y el resto de sus
gastos.
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