Proponen modificar el proceso de revocatoria de autoridades

Imagen: Cañetehoy

Los parlamentarios Carmen Omonte, Richard Acuña y Carlos Bruce han presentado los proyectos de ley 2087, 2160, 1225 que se dirigen a modificar aspectos de la regulación del proceso de revocatoria de autoridades previsto en la Constitución y desarrollado por la Ley de Derechos de Participación y Control Ciudadanos, Ley 26300 (la ley vigente, en adelante).

1.     Marco constitucional

La revocatoria de autoridades es una figura de la llamada democracia directa prevista en la Constitución en los artículos 191 y 194.

Así, el tercer párrafo del artículo 191, sobre gobiernos regionales, señala:

“El Presidente es elegido conjuntamente con un vicepresidente, por sufragio directo por un período de cuatro (4) años, y puede ser reelegido. Los miembros del Consejo Regional son elegidos en la misma forma y por igual período. El mandato de dichas autoridades es revocable, conforme a ley, (…)”.

Por su parte el artículo 194, también en su tercer párrafo, dispone:

“Los alcaldes y regidores son elegidos por sufragio directo, por un período de cuatro (4) años. Pueden ser reelegidos. Su mandato es revocable, conforme a ley, (…)”.

Ahora bien, la Ley 26300 es la que desarrolla la institución de la revocatoria, así, de acuerdo con aquella, podría definirse a esta como el derecho que tiene la ciudadanía para destituir de sus cargos a determinadas autoridades[1] a través de una consulta electoral popular para tal efecto.

2.     Comentarios sobre las modificaciones propuestas

En las líneas siguientes describiremos en qué consisten los cambios propuestos por los distintos proyectos de ley y realizaremos algunos comentarios sobre los mismos.

Introducción de causales para la revocatoria

Ley 26300	Proyecto de ley  2087 (Carmen Omonte)
Para que proceda la solicitud de revocatoria no necesita causales	Propone que la solicitud de revocatoria proceda solo cuando se presenten las siguientes causas: evidentes actos de corrupción, violación de derechos municipales y pérdida de legitimidad.

La ley vigente no establece causales para que proceda el proceso de revocatoria. En el artículo 21 de la misma solo se señala que la solicitud de revocatoria debe ser fundamentada y que no requiere ser probada, por lo que no se requiere que existan una o varias causas para solicitarla.

En contraste, el proyecto de ley 2087 plantea que para que proceda la solicitud de revocatoria deberían haberse producido determinados hechos: (i) evidentes actos de corrupción, (ii) violación de derechos municipales y (iii) pérdida de legitimidad.

Respecto a la necesidad de la presencia de actos de corrupción para revocar a una autoridad, consideramos que la única manera de que esta sea una causal es que la misma sea comprobada en el Poder Judicial mediante sentencia firme ya que, de otra forma, se violaría el principio de presunción de inocencia previsto en la Constitución (artículo 2, numeral 24, inciso e). Pero, si mediara una sentencia condenatoria firme por cualquiera de los diferentes delitos que implican actos de corrupción, no sería necesario iniciar someter a la autoridad a un largo e incierto proceso de revocatoria debido a que aquella habría incurrido una causal de vacancia en el cargo conforme a la Ley Orgánica de Municipalidades y a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y, consecuentemente, se le podría retirar del cargo mediante un procedimiento más rápido y menos costoso.

Por otro lado, con referencia a las causales de violación de de derechos municipales y de pérdida de legitimidad, consideramos que las mismas son difusas.La primera pareciera que haría referencia a actos arbitrarios o abusos de poder cometidos por las autoridades (los que también deberían ser probados en procedimientos administrativos o en procesos judiciales que tal vez demorarían más que un proceso de revocatoria).

Por su parte, la segunda, haría referencia a la pérdida de respaldo popular de la autoridad, no obstante, ello únicamente se podría determinar de manera oficial y con certeza si un número significativo de ciudadanos expresan su descontento con aquella ante alguna ente estatal, y esto es, precisamente, lo que sucede actualmente cuando se exige que la solicitud de revocatoria se acompañe de una determinada cantidad de firmas de electores, las cuales deben ser corroboradas por la autoridad competente (RENIEC). En consecuencia, dicha causal no implicaría novedad alguna.

Ahora bien, lo cierto es que resulta sumamente difícil encontrar una causal para la revocatoria que no esté considerada ya como una causal de vacancia de las autoridades municipales y regionales[2]. Tal vez, ello es así porque aquella no esta pensada para retirar del cargo a una autoridad que incurre en determinadas faltas sino a una que no cumple con las expectativas que tiene la ciudadanía respecto al desarrollo de su gestión.

Momento para solicitar la revocatoria

Ley 26300	Proyecto de ley  2087 (Carmen Omonte)	Proyecto de ley 2160 (Richard Acuña)	Proyecto de ley 1225 (Carlos Bruce)
La consulta de revocatoria solo procede una vez en el período de mandato, excluyendo la posibilidad de presentarla en el primer y último año, salvo el caso de los jueces de paz (artículo 21).	Propone que la consulta de revocatoria solo proceda en el segundo año del periodo de mandato de la autoridad, salvo el caso de los jueces de paz.	Propone que la consulta de revocatoria se presente y realice en el segundo año del periodo de mandato de la autoridad y que solo se pueda promover una vez durante el transcurso del mismo, salvo el caso de los jueces de paz.	Propone que la consulta de revocatoria solo proceda una vez en el periodo de mandato y que  se excluya la posibilidad de presentarla en el primer y segundo año del mismo, salvo el caso de los jueces de paz.

De acuerdo con la ley vigente, la consulta electoral para la revocatoria de una autoridad solo procede una vez durante su periodo de mandato y no puede darse durante el primer y último año del mismo. Así, por ejemplo, a una autoridad electa para un periodo de cuatro años se le puede someter una sola vez a consulta de revocatoria y solamente durante el segundo o tercer año de ejercicio en el cargo.

En contraste, los proyectos de ley 2087 y 2160 plantean que la consulta de revocatoria solo pueda darse durante el segundo año de mandato de la autoridad, y el proyecto 1225 propone que aquella proceda solo a partir del tercer año. No obstante, las tres iniciativas legislativas coinciden en que se pueda revocar en cualquier momento a los jueces de paz.

Ahora bien, consideramos que la mitad del periodo de mandato sería el momento idóneo para solicitar una consulta de revocatoria ya que las gestiones necesitan un tiempo prudencial (mediano o largo plazo) para obtener logros o resultados.

Cantidad de electores que requiere la solicitud para la revocación

Ley 26300	Proyecto de ley  2087 (Carmen Omonte)	Proyecto de ley 2160 (Richard Acuña)	Proyecto de ley 1225 (Carlos Bruce)
La consulta de revocación se lleva adelante en una circunscripción electoral si el 25% de los electores de una autoridad, con un máximo de 400,000 firmas, presenta la solicitud para ello (artículo 22).	Propone que la consulta de revocación se lleve adelante en una circunscripción electoral si el 25% de los electores de una autoridad presenta la solicitud de revocación.	Propone que  la consulta de revocación se lleve adelante en una circunscripción electoral si los electores que la respaldan no son menos del 40% del total de votos válidamente emitidos en la elección de la respectiva autoridad.	Propone que la consulta de revocación se lleve adelante en una circunscripción electoral, si el 40% de los electores de una autoridad, presenta la respectiva solicitud.

En la actualidad, según la ley vigente, la solicitud para llevar adelante una consulta de revocatoria procede si el 25% de ciudadanos de una circunscripción (departamento, provincia o distrito) la respaldan con sus firmas, no obstante, no se puede exigir un apoyo superior a los 400,000 electores.

Así, por ejemplo, en un distrito de 10 mil electores, se necesitaría el respaldo de 2500 para solicitar la revocatoria; en cambio, en una provincia de dos millones de personas en edad de votar no se necesitaría el apoyo de 500,000 (por más que esta cantidad represente el 25% requerido), sino solo el de 400,000 ya que este es el límite máximo de firmas requeridas en cualquier circunscripción.

Ahora bien, los tres proyectos de ley se dirigen a incrementar la cantidad de electores necesarios para solicitar la revocación de una autoridad. Así: el proyecto de ley 2087 propone eliminar el límite de 400,000 mil firmas, la iniciativa legislativa 2160 plantea que la solicitud de revocatoria sea respaldada, en todos los casos, por una cantidad de electores no menor al 40% de de votos válidamente emitidos en la elección de la respectiva autoridad y, finalmente, el proyecto 1225 propone que la consulta para la revocación de una autoridad solo proceda cuando lo pidan el 40% de electores de la misma.

Al respecto, consideramos que, efectivamente, se debería incrementar el número de adherentes para iniciar el proceso de revocación. La necesidad de este cambio se hace más evidente cuando se trata de circunscripciones con pocos electores o con autoridades elegidas con un escaso porcentaje de votos (poco respaldo popular).

En efecto, cuando una circunscripción tiene pocos votantes no es muy difícil recabar el número de firmas necesarias para solicitar la revocación de una autoridad, por ejemplo, al alcalde (piénsese en circunscripciones que no pasan de 3000 electores). Pero, además, esta recolección de firmas puede aún ser más fácil si aquel fue electo con menos del 30 o 20% de los votos (situación bastante común en elecciones municipales y regionales) ya que desde el inicio de su gestión, tendría un 70 u 80% de la población proclive a revocarlo ya que no votaron por él.

Las facilidades descritas, así como el revanchismo de los candidatos perdedores y la posibilidad de manejar y aprovecharse de los recursos públicos a cargo de los municipios y gobiernos regionales (que en muchos casos son exorbitantes por causa del canon proveniente de la explotación de recursos naturales) constituyen incentivos más que suficientes para el inicio de procesos de revocatoria y, por ello, no es extraño que desde los primeros días en que se inicia la gestión de una autoridad, también se inicie una campaña para su revocación[3].

Por otra parte, con respecto al límite de 400,000 mil adherentes, se debería evaluar si es conveniente que en la provincia de de Lima, capital de la República, una minoría de aproximadamente 6,6% de electores pueda iniciar un proceso de revocatoria. Pero, sin perjuicio de lo anterior, también se debería tener en cuenta que elevar en demasía dicho límite podría hacer impracticable la revocatoria en esta ciudad ya que la gran cantidad de firmas a recabar podría constituir un obstáculo insalvable. Por ello, creemos que el límite debe ser uno razonable, para lo cual no debe ser uno tan pequeño que haga muy fácil el inicio del proceso de revocatoria ni uno tan alto que lo haga imposible.  

Cantidad de votantes para la revocación de autoridades

Ley 26300	Proyecto de ley  2087 (Carmen Omonte)	Proyecto de ley 2160 (Richard Acuña)
Para revocar a una autoridad se requiere la mitad más uno de los votos válidos. Para que proceda la revocatoria deberán haber asistido a la consulta, por lo menos, el 50% de los electores hábiles del padrón electoral de la circunscripción en la que se lleva a cabo la consulta de revocación (artículo 23).	Propone que para revocar a una autoridad se requiera la mitad más uno de los votos válidos y que asistan a la consulta, por lo menos, la mitad más uno de los electores hábiles del padrón electoral de la circunscripción respectiva.	Propone que para revocar a una autoridad se requiera la mitad más uno de los votos válidos y que asistan a la consulta, por lo menos, el 80% de los electores hábiles del padrón electoral de la circunscripción respectiva.

De acuerdo con la ley vigente, para revocar a una autoridad se requiere que, en la consulta popular para esta finalidad, la mitad más uno de los electores se pronuncien en dicho sentido, pero, además, que a aquella acudan al menos el 50% de electores hábiles de la circunscripción respectiva.

Ahora bien, el proyecto de ley 2087 no tiene diferencias significativas con la regulación actual, en cambio, el proyecto 2160 sí las tiene al exigir que para que proceda la revocación de una autoridad, además de la mitad más uno de los votos válidos en este sentido, asistan a la consulta electoral el 80% de electores hábiles de la respectiva circunscripción. Así, la intención del último de los proyectos de ley mencionados sería que no se pueda lograr la revocación de una autoridad en una consulta popular con gran ausentismo, el mismo que provocaría que los resultados no sean representativos del sentir popular.

Sobre el particular, consideramos que el planteamiento del proyecto de ley 2160 no resulta necesario en vista de que el voto en una consulta de revocatoria también es obligatorio (bajo sanción de multa y restricción de algunos derechos) por lo que el ausentismo y la falta de representatividad de los resultados no es un peligro latente. Lo sería, tal vez, si el voto fuese voluntario.

Eliminación de la revocación individual

Ley 26300	Proyecto de ley  2087 (Carmen Omonte)
Permite la revocación individual o grupal.	Propone eliminar la revocación individual, la misma solo podría proceder contra el Concejo Municipal o Regional en conjunto y en lista cerrada.

Conforme a la ley vigente, en el caso de las autoridades electas de los gobiernos locales y regionales, se puede solicitar la revocación de una sola autoridad (por ejemplo: alcalde, regidor, presidente regional, vicepresidente regional o consejero regional) o de un conjunto de ellas (por ejemplo: alcalde y regidores, un grupo de regidores, presidente y vicepresidente regional, presidente y consejeros regionales, etc.).

Pues bien, el proyecto de ley 2087 plantea que la revocación solo se pueda dar para el conjunto de autoridades electas del Concejo Municipal o del Consejo Regional y en lista cerrada. Es decir, se tendría que solicitar obligatoriamente la revocación de, por ejemplo, todo el Concejo Municipal (alcalde y regidores) y los electores tendrían que pronunciarse por la revocación del mismo en su integridad (no podría revocarse al alcalde y mantener en el cargo a los regidores).

Considerando que los regidores o concejales, así como el vicepresidente y consejeros regionales, son elegidos en lista cerrada, o sea, la población no vota por cada uno de ellos, sino en conjunto, como parte de la lista que acompaña al candidato a alcalde o a presidente regional, y que, además, no tienen funciones ejecutivas; entonces, coincidimos con Fernando Tuesta, especialista en temas electorales, cuando señala:

“(…) es claro que las funciones de alcalde y presidente regional son claramente diferenciadas de las de los concejales y consejeros. Los primeros tienen una función ejecutiva y de responsabilidad de la gestión y los segundos de fiscalización y normativa. Si además, ingresan al municipio y gobierno regional, a través de lista de partidos, es casi imposible que un elector evalúe y sancione responsablemente a estos últimos (…).

En consecuencia, la revocatoria debe proceder para el alcalde y presidente regional. Si esta procede será reemplazado por el teniente alcalde o vicepresidente regional, respectivamente. Sin embargo, en la Constitución se señala que los concejales y consejeros también son sujetos de revocatoria. Una salida sería, por lo tanto, que también proceda la solicitud de revocatoria de manera conjunta. Es decir, al alcalde y su Concejo Municipal y al presidente regional y su Consejo Regional”[4].

Nuevas elecciones luego de revocación de autoridades

Ley 26300	Proyecto de ley  2087 (Carmen Omonte)	Proyecto de ley 2160 (Richard Acuña)
Solo hay nuevas elecciones de autoridades si se confirma la revocación de más de un tercio de miembros del Concejo Municipal o del Consejo Regional. Mientras no se elijan a los reemplazantes, asumen las funciones los accesitarios o suplentes. Las autoridades que resulten electas para reemplazar a las revocadas completan el período de estas últimas (artículo 25).	Propone que únicamente haya nuevas elecciones si se revoca a todos los integrantes del Concejo Municipal o del Consejo Regional. Las autoridades revocadas permanecen en sus cargos hasta que estos sean asumidos  por las que resulten electas.	Propone eliminar elecciones para reemplazar autoridades revocadas. En su lugar plantea que estas sean reemplazadas por los accesitarios.

La ley vigente prevé nuevas elecciones para reemplazar a las autoridades revocadas cuando el Concejo Municipal o el Consejo Regional pierdan más de un tercio de sus miembros.

En cambio, el proyecto de ley 2087 plantea que solo existan nuevas elecciones si se revoca a la totalidad de integrantes de los referidos órganos, mientras que el proyecto de ley 2160 elimina la realización de nuevas elecciones, en su lugar propone que las autoridades revocadas (independientemente del número) sean reemplazadas por los respectivos accesitarios o suplentes.

Al respecto, coincidimos con el planteamiento del último proyecto de ley mencionado: en ningún caso deberían darse nuevas elecciones, las autoridades revocadas deben ser reemplazadas por los suplentes o los accesitarios conforme a ley. Con esta medida se desincentivarían que los candidatos que resultaron perdedores en el proceso electoral de elección de autoridades locales y regionales promuevan una revocación para hacerse del cargo que las urnas le negaron.

Prohibición a autoridades revocadas para ser nuevamente candidatos al mismo cargo

Ley 26300	Proyecto de ley 2160 (Richard Acuña)
Señala que quien sea revocado del cargo se encuentra apto para ser candidato al mismo cargo en las elecciones siguientes a excepción del proceso electoral al que se refiere el artículo 25 de la Ley 26300.	Propone que la solicitud de revocatoria proceda solo cuando se presenten las siguientes causas: evidentes actos de corrupción, violación de derechos municipales y pérdida de legitimidad.

La ley vigente señala que quien sea revocado de su cargo no puede presentarse como candidato a este mismo puesto en las elecciones para elegir a la autoridad que lo reemplazará, pero que sí puede presentarse en las elecciones siguientes para el mismo cargo u otro.

Por su parte, el proyecto de ley 2160 prohíbe que quien sea revocado se presente como candidato en los dos procesos electorales mencionados, siempre que postule al mismo cargo.

Al respecto, consideramos que esta medida podría ser un incentivo para promover procesos de revocatoria ya que rivales políticos podrían utilizarlos como mecanismo para excluir de la competencia electoral a posibles competidores. Por otro lado, es el electorado el que con su voto premia o castiga a quien considera que ha sido una buena o mala autoridad.

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[1] De acuerdo con la Ley 263000, solo se pueden revocar a: alcaldes y regidores, presidentes regionales, vicepresidentes regionales y consejeros regionales, y, por último, a jueces de paz que provengan de elección popular.

[2] Ver artículos 11 y 22 de la Ley Orgánica de Municipalidades, y 30 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

[3] TUESTA, Fernando. Eliminar los incentivos perversos de la revocatoria. Disponible en: http://blog.pucp.edu.pe/fernandotuesta/eliminar-los-incentivos-perversos-de-la-revocatoria

[4] TUESTA, Fernando. Op. Cit.