Autonomía de los gobiernos regionales y vacancia de sus autoridades

En mayo de 2012, se presentó al Congreso el proyecto de ley 1139 que propone una nueva causal de vacancia para las autoridades de los gobiernos regionales. Así, la propuesta plantea que quienes ocupen los cargos de Presidente, Vicepresidente o Consejero de un Gobierno Regional, sean vacados si infringen la Constitución mediante la aprobación de ordenanzas regionales que desnaturalicen las autonomías conferidas a los referidos gobiernos por ley. La propuesta señala que para que se aplique la vacancia deberá mediar una sentencia del Tribunal Constitucional (TC) que declare la inconstitucionalidad de las referidas ordenanzas.

Una propuesta como la descrita está intrínsecamente relacionada con la atribución del TC para declarar inconstitucionales normas de rango legal y con el criterio que este utiliza para hacerlo cuando se cuestionan ordenanzas regionales o municipales (que tienen rango legal) por haber sobrepasado la atribución de competencias dada por la Constitución y las leyes (desnaturalizando la autonomía conferida a los gobiernos regionales y locales), criterio que es denominado: “test de competencia” (1).

El “test de competencia”

El test es un método a través del cual el TC analiza las competencias asignadas a los sujetos constitucionales (gobiernos locales, gobiernos regionales, gobierno nacional, etc.) y el ejercicio de las mismas a efectos de determinar si la actuación de aquellos es acorde con la Constitución y las leyes que las asignaron.

Por ello, el referido test se aplica en aquellos casos en los cuales debe definirse competencias o atribuciones que cuenten con base constitucional, pero que generen confusión al momento de interpretar y definir su titularidad, sobre todo cuando existan competencias compartidas, como es el caso del Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales y Locales.

El “test de competencia” se encuentra estructurado así:

1.   El principio de unidad, que se subdivide en:

-    Principio de cooperación y lealtad nacional y regional.

-    Principio de taxatividad y clausula de residualidad.

-    Principio de control y tutela.

2.  El principio de competencia:

-    Principio de distribución de competencias

-    Principio de bloque de constitucionalidad de las ordenanzas regionales (y municipales).

3.  El principio de efecto útil y poderes implícitos

4.  El   principio   de   progresividad  en   la   asignación   de   competencias  y transferencia de recursos.

A continuación explicamos cada uno de los principios:

1.     El principio de unidad

De acuerdo con el TC, por este principio se reconoce que el Estado Peruano es unitario y descentralizado lo cual implica que los gobiernos regionales y locales tienen autonomía administrativa, económica y política, traduciéndose esta última en la elección de sus órganos por sufragio directo y en la capacidad de dictar normas con rango de ley (ordenanzas). No obstante, esta autonomía es modulada por los subprincipios de cooperación y lealtad nacional y regional, de taxatividad y clausula de residualidad y de control y tutela.

1.1  Principio de cooperación y lealtad nacional y regional

Este principio implica que el carácter descentralizado del Estado peruano no es incompatible con la configuración de Estado unitario por ello el ejercicio de las autonomías antes referidas debe realizarse dentro del marco constitucional y legal que regula el reparto de competencias a los gobiernos regionales y Municipales. Por ello, de este principio se derivan también el principio de lealtad nacional y el de lealtad regional. Por el primero, los gobiernos regionales y locales en el ejercicio de su autonomía (a través, por ejemplo, de la emisión de sus ordenanzas) no pueden afectar los fines del Estado ni actuar en contra de los intereses nacionales que se derivan de la Constitución. De igual manera, por el principio de de lealtad regional, el gobierno nacional debe cooperar y colaborar con los gobiernos regionales y locales.

1.2 Principio de taxatividad y clausula de residualidad

De acuerdo con este principio, las competencias regionales o locales solo son aquellas que explícitamente estén consagradas en la Constitución y en las leyes de desarrollo de descentralización (Ley de Bases de la Descentralización, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley Orgánica de Municipalidades, etc.). Así, lo que no esté expresamente señalado en ellas, será de competencia exclusiva del Gobierno Central.

1.3 Principio de control y tutela

Este principio establece que los gobiernos regionales y locales están sujetos a instancias de control y tutela por parte de órganos nacionales competentes. Es decir, se fija la existencia de controles ajenos a los ámbitos regional y local, aunque dentro de estos pueden existir controles paralelos.

2.     Principio de competencia

Este principio se estructura a partir de los principios de distribución de competencias y de bloque de constitucionalidad de las ordenanzas regionales (o locales).

2.1   Principio de distribución de competencias

De acuerdo con este principio, en un Estado unitario y descentralizado como el peruano, la potestad normativa está distribuida entre los órganos del gobierno nacional, regional y local, y, como todos pueden emitir normas con rango legal la articulación y armonía entre las mismas (cuando posean igual rango) no puede basarse en el principio de jerarquía (las ordenanzas regionales y municipales no se encuentran subordinadas a las leyes nacionales) sino en el principio de competencia pues los gobiernos regionales y locales solo pueden emitir normas sobre los ámbitos en los que se les ha otorgado competencias.

2.2 Principio de bloque de constitucionalidad de las ordenanzas regionales

Este principio indica que la constitucionalidad de una ordenanza regional o local se determina por su concordancia con el bloque normativo integrado por la Constitución, las leyes orgánicas que desarrollan el régimen constitucional de los gobiernos regionales y locales y, también, por las leyes que guarden relación con esta materia.

3.     Principio del efecto útil y poderes implícitos

De acuerdo con este principio, cada vez que una norma (constitucional o legal) confiere una competencia a los gobiernos regionales o locales, debe entenderse que estos de manera implícita tienen la facultad para reglamentarla porque sin ella el ejercicio de la competencia conferida carecería de eficacia práctica o utilidad. Así, este principio flexibiliza la rigidez del principio de taxatividad.

4.    Principio de progresividad en la asignación de competencias y transferencia de recursos

Este principio pone de manifiesto que el proceso de descentralización no es un acto acabado o definitivo sino que se realiza por etapas. Así, la asignación de competencias a los gobiernos regionales, así como la de sus recursos, es un proceso abierto que la Constitución ha querido asegurar estableciendo solo de manera enunciativa las competencias de los gobiernos regionales y dejando abierta la posibilidad de que se incorporen nuevas. Además, este principio cierra la posibilidad de que se adopten medidas regresivas que posterguen el proceso de descentralización evaluando la disponibilidad presupuestal y de gasto público para el mismo.

Una vez descrito el mecanismo que existe para determinar la inconstitucionalidad de las ordenanzas regionales cuando contienen disposiciones que exceden las competencias atribuidas a los gobiernos regionales, los invitamos a opinar en el portal 131 Voces sobre el proyecto de ley que plantea declarar la vacancia de las autoridades de dichos cuando emitan normas que excedan sus competencias, desnaturalizando así la autonomía conferida por la Constitución y las leyes.


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(1) De acuerdo con los artículos 200 y 202 de la Constitución, al TC le corresponde conocer de manera exclusiva la acción de inconstitucionalidad, que es aquella que procede contra las normas que tienen rango de ley que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo (leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general –ordenanzas regionales– y ordenanzas municipales) y, además, le concierne conocer los conflictos de competencia o de atribuciones asignadas por la Constitución a las diferentes entidades del Estado.


(2) La descripción de los principios del “test de competencia” han sido realizados en base a los Fundamentos 10 a 14 de la sentencia del TC del Expediente 0031-2005-PI/TC. 
Disponible en: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2007/00031-2005-AI.html