1. Resumen de la propuesta
El proyecto de ley 2342 propone modificar
el artículo 73 del Reglamento del Congreso con el fin de conceder, expresamente,
a la Comisión Permanente y al Pleno del Congreso la facultad de exonerar a las
iniciativas legislativas del procedimiento legislativo regular (tránsito que
sigue una iniciativa legislativa para convertirse en ley), pero, sin suprimirle
esta prerrogativa a la Junta de Portavoces del parlamento (órgano que
actualmente la posee).
Además, la propuesta plantea que
para obtener dicha exoneración se debe alcanzar una votación que represente,
por lo menos, a dos tercios de los miembros del Congreso (87 congresistas) y no
solo un mínimo de tres quintos (78 congresistas) como dispone actualmente el
Reglamento del Congreso.
De acuerdo con la exposición de
motivos del proyecto de ley, las modificaciones planteadas tienen como fin que
la aprobación de las iniciativas legislativas en el Congreso pase por el
trámite de segunda votación y que solo se exonere de este cuando exista un mayor
consenso.
2. El artículo 73 del Reglamento del
Congreso y los cambios que plantea el proyecto de ley 2342
El artículo 73 del Reglamento del
Congreso regula las etapas del procedimiento legislativo, es decir, el tránsito
que debe seguir una iniciativa legislativa hasta convertirse en ley. De acuerdo
con aquel, dichas etapas son las siguientes:
a) Iniciativa legislativa
b) Estudio en comisiones.
c) Publicación de los dictámenes en el
Portal del Congreso, o en la Gaceta del Congreso o en el Diario Oficial El
Peruano.
d) Debate en el Pleno.
e) Aprobación por doble votación.
f) Promulgación.
No
obstante, dicho artículo también regula las excepciones y exoneraciones a este
procedimiento. Así, en el último párrafo de aquel se prescribe lo siguiente:
“Están
exceptuados de este procedimiento los proyectos con trámite distinto, previsto
en el presente Reglamento o los que hubieran sido expresamente exonerados del
mismo, por acuerdo de la Junta de Portavoces, con el voto que represente no
menos de tres quintos de los miembros del Congreso”.
De
acuerdo con esta disposición, no todas las iniciativas legislativas deben pasar
por todo el procedimiento legislativo descrito. En efecto, algunas deben seguir
un procedimiento especial regulado por el Reglamento del Congreso y otras pueden
ser exoneradas de algunas etapas de aquel por la Junta de Portavoces del
Congreso con el voto que represente no menos de tres quintos de los miembros
del Congreso. Ejemplos de este último caso serían los proyectos de ley enviados
por el Ejecutivo con carácter de urgente ya que los mismos pueden ser
exonerados del estudio en comisiones.
Sin
perjuicio de lo señalado en el anterior párrafo, debemos precisar que determinadas
etapas del referido procedimiento legislativo no pueden ser objeto de exoneración
ya que resultan imprescindibles. Estas son: iniciativa legislativa
(presentación del proyecto de ley al Congreso), aprobación (a través de la
votación en el Pleno del Congreso o en la Comisión Permanente si a esta se le
delegan facultades legislativas) y promulgación.
Ahora
bien, como ya señalamos, el proyecto de ley 2342 plantea realizar algunas
modificaciones al artículo 73 del Reglamento del Congreso tal y como se aprecia
en el siguiente cuadro:
Artículo 73 del Reglamento del Congreso
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Modificación propuesta por el proyecto de ley
2342
|
El
procedimiento legislativo se desarrolla por lo menos en las siguientes
etapas:
a) Iniciativa
legislativa;
b) Estudio en
comisiones;
c) Publicación de los
dictámenes en el Portal del Congreso, o en la Gaceta del Congreso o en el
Diario Oficial El Peruano;
d) Debate en el
Pleno;
e) Aprobación por
doble votación; y,
f) Promulgación.
Están
exceptuados de este procedimiento los proyectos con trámite distinto,
previsto en el presente Reglamento o los que hubieran sido expresamente
exonerados del mismo, por acuerdo de la Junta de Portavoces, con el voto que
represente no menos de tres quintos de los miembros del Congreso.
|
El
procedimiento legislativo se desarrolla por lo menos en las siguientes
etapas:
a) Iniciativa
legislativa;
b) Estudio en
comisiones;
c) Publicación de los
dictámenes en el Portal del Congreso, o en la Gaceta del Congreso o en el
Diario Oficial El Peruano;
d) Debate en el
Pleno;
e) Aprobación por
doble votación; y,
f) Promulgación.
Están
exceptuados de este procedimiento los proyectos con trámite distinto,
previsto en el presente Reglamento o los que hubieran sido expresamente
exonerados del mismo, por acuerdo de la Junta de Portavoces, de la Comisión Permanente o del Pleno
del Congreso, con el voto que represente no menos de dos tercios de los miembros
del Congreso.
|
Con estas modificaciones, el Pleno
del Congreso y la Comisión Permanente también quedarían autorizadas
expresamente a exonerar a las iniciativas legislativas de las etapas no
imprescindibles del procedimiento legislativo y no solo del trámite de segunda
votación para cumplir la etapa de aprobación en doble votación. Además, como ya
hemos adelantado, se requeriría un consenso más amplio para lograr la exoneración.
3. Efectos que produciría el proyecto
de ley 2342 en el procedimiento legislativo
Órganos con facultad para exonerar a
los proyectos de ley de determinadas etapas del procedimiento legislativo
De aprobarse el proyecto de ley,
serían tres los órganos del Congreso los facultados expresamente para exonerar
a las iniciativas legislativas de determinadas etapas del procedimiento
legislativo: (i) la Junta de Portavoces, (ii) el Pleno del Congreso y (iii) la
Comisión Permanente.
Decimos expresamente porque, a pesar
de que el Reglamento del Congreso solo faculta a la Junta de Portavoces para
dicha exoneración, el Pleno del Congreso y la Comisión Permanente vienen
ejerciendo dicha facultad actualmente. En efecto, por uso y/o costumbre
parlamentaria, es común que estos órganos del Congreso exoneren, por ejemplo, a
las iniciativas legislativas de la segunda votación, la misma que, como se
sabe, es necesaria para cumplir a plenitud la etapa del procedimiento
legislativo de aprobación por doble votación.
Este uso y/o costumbre se explica
por el carácter de órgano deliberativo máximo del Congreso que ostenta el Pleno
y por la condición de sustituto de este de la Comisión Permanente. Ante ambos,
la Junta de Portavoces queda un órgano subordinado en lo que concierne a la
función legislativa y, por consiguiente, la facultad de exonerar de la segunda
votación que tiene aquella (y de otras etapas del procedimiento legislativo) también
podría ser ejercida por los otros dos órganos. Así, se aplicaría el principio
general del Derecho: “quien puede lo más,
puede lo menos”.
Entonces, de acuerdo con lo señalado
en los anteriores párrafos, la propuesta legislativa no tendría ningún efecto
práctico en lo que concierne a la determinación de los órganos con facultad de
exonerar de las etapas del procedimiento legislativo.
Votos necesarios para exonerar a los
proyectos de ley de determinadas etapas del procedimiento legislativo
La eventual aprobación del proyecto
de ley 2342 sí tendría una consecuencia práctica en lo que toca al consenso
necesario para lograr la exoneración de las iniciativas legislativas de algunas
etapas prescindibles del procedimiento legislativo.
En efecto, como ya mencionamos
líneas arriba, para lograr dicha exoneración actualmente se requiere del voto
que represente al menos tres quintos de los miembros del Congreso (78
parlamentarios) y con la modificación propuesta se necesitaría un voto que
represente por lo menos a dos tercios (87 parlamentarios). En consecuencia, se
necesitará un consenso más amplio entre los diferentes grupos parlamentarios
para lograr las exoneraciones.
Efectos del proyecto de ley 2342 en
la exoneración de la segunda votación para la aprobación de las propuestas
legislativas
Como ya se mencionó, el fin de la
propuesta es que la aprobación de las iniciativas legislativas en el Congreso
pase por el trámite de segunda votación (que, de acuerdo al artículo 78 del Reglamento del Congreso, debe darse luego de transcurridos, al menos, siete días desde la primera votación) y que solo se exonere de este cuando
exista un mayor consenso en el Parlamento.
Se busca dicho fin porque la segunda
votación que debería producirse en la aprobación de casi todas las propuestas legislativas y cuya finalidad de darle a los parlamentarios, luego de la primera votación, un periodo de al menos siete días de meditación y reflexión sobre su conveniencia, es dejada permanentemente de lado por los congresistas.
En efecto, de acuerdo con números
presentados en la exposición de motivos del proyecto de ley, durante el Periodo
Congresal 2006-2011 fueron exoneradas de segunda votación 572 iniciativas
legislativas dictaminadas y solo 54 pasaron por este trámite.
Pues bien, la eventual aprobación
del proyecto de ley podría producir que un menor número de propuestas de ley
sean exoneradas de segunda votación al momento de ser aprobadas en el Pleno o
la Comisión Permanente ya que se requeriría de un consenso mayor entre los
miembros o representantes de los diferentes Grupos Parlamentarios.
Incongruencias con otras
disposiciones del Reglamento del Congreso
De aprobarse la modificación del
artículo 73 del Reglamento del Congreso en los términos que plantea el proyecto
de ley 2342 se generarían contradicciones con otras disposiciones de dicho
cuerpo legal.
En efecto, en la medida que el
proyecto de ley plantea que para la exoneración de las iniciativas legislativas
de determinadas etapas del procedimiento legislativa se precise del voto que
represente dos tercios de los miembros del Congreso se generaría incoherencias
con los artículos 31-A, inciso 2, y 78 del Reglamento del Congreso ya que estos
disponen que para la referida exoneración se requiere del voto que represente
no menos de tres quintos de los miembros del Congreso:
“Artículo
31-A. La Junta de Portavoces está compuesta por la Mesa Directiva y por un
Portavoz por cada Grupo Parlamentario, quien tiene un voto proporcional al
número de miembros que componen su bancada. Le corresponde:
(…)
2.
La exoneración, con la aprobación
de los tres quintos de los miembros del Congreso allí representados, de los
trámites de envío a comisiones y prepublicación. En caso de proyectos remitidos
por el Poder Ejecutivo con carácter de urgente, estas exoneraciones son
aprobadas por la mayoría del número legal de los miembros del Congreso allí
representados”[1].
“Artículo
78. No se puede debatir ningún proyecto de ley que no tenga dictamen, ni ningún
dictamen que no haya sido publicado en el Portal del Congreso, o en la Gaceta
del Congreso o en el Diario Oficial El Peruano, por lo menos siete (7) días
calendario antes de su debate en el Pleno del Congreso, salvo dispensa de uno
de estos requisitos o de ambos, aprobada en la Junta de Portavoces, con el
voto que represente no menos de tres quintos de los miembros del Congreso[2].
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